石破天惊的中央与地方财政事权和支出责任划分改革

中国几千年的历史中，中央和地方的关系一直是政治的核心问题，有时候是弱中央强地方，就会造成诸侯割据，偶尔是强中央弱地方，使地方发展迟滞，但更多的是地方和中央在微妙的权力“拔河”中寻求平衡。

　　这个在中央和地方的财税关系中，表现得更明显。

　　分税制

　　一提到中央和地方的财税关系，必然会联想到1994年实行的“分税制”改革。这场改革被认为具有标志性和转折性意义，一直影响到现在。

　　改革开放后，为激活地方的活力，开始“分灶吃饭”。当时的改革思路跟小岗村摁手印一样，包干制。中央充分授权地方去闯去试，获得的财政收益也更大程度上倾向于留给地方。这个中央“拱手而治”的模式，对于冲破旧体制很有用。

　　大包干的财政体制，使地方拥有相当财权，中央的宏观调控能力不断削弱，形成了“弱中央”状态。以至于到了上世纪80年代末，中央财政捉襟见肘，不得不通过各种名目向富裕的地方财政借钱。

　　为了改变这种“弱势”，中央进行了分税制改革，主要是收钱收权。果不其然，立竿见影。时任财政部副部长的项怀诚后来回忆说，1994年2月，他焦急地等待当年1月的税收数字。最后的结果是，环比增长61%，让项怀诚“高兴得无法形容”。

　　这一改革，彻底扭转了中央和地方的收入格局。财权的上收，中央对地方也有了更大的指挥权。但这次改革主要为解决中央的财政危机，改革并不彻底，遗留了不少问题。

　　用昨天公布的文件来说：

　　“现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题，主要表现在：政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供 的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务 交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较 多；省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。”

　　也就是说，财权和事权并不统一。





　　　不差钱与没钱的


　　所以说，1994年分税制改革后，中央重新上收了财政收入权，但对财政支出权的调整有限，省级以下各级政府需负责提供重要的社会支持和几乎所有的公共服 务。简单地说，财权上移，事权下放。用一句通俗的话来概括，就是“中央财政喜气洋洋、省市财政勉勉强强、县级财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹喊叫娘”。

　　我们可以从一组数据看到这种变化。

　　改革后，1994年地方财政收入占全国财政收入的比重由上一年77.98%剧降到44.30%，但地方财政支出占全国财政支出的比重69.72%，几乎 与上年度71.74%持平。格局就此成型。2015年，地方财政收入占全国财政收入的54.52%，而支出占全国的85.46%。

　　巧妇难为无米之炊。通俗地说，对地方来说，责任一大堆，钱却跟不上，这就尴尬了。

　　所以，分税制后，筹钱发展，成为很多基层政府最最着急的事。于是就使出各种各样的法子出来挣钱。土地财政、举债发展、压缩公共服务推向市场等等，都是在这个事权与财权不相配的财税体制下产生的应变之策，也产生很多令人深恶痛绝的现象。

　　比如，土地财政。

　　1994年的分税制改革将城市土地有偿使用收入、土地增值税、房产税全部划归地方政府。土地开发自然成了地方政府的金娃娃、摇钱树、聚宝盆和救命稻草。

　　据统计，2014年国有土地使用权出让收入和11 个房地产相关税种税收占当年全国商品房销售额的81.7%。而土地财政贡献了地方财政收入的35.63%，与土地、房地产关联的税收占地方一般预算收入已接近28%。可见其之间的因果关系。

　　事实上，2003-2015年间土地转让金与地方一般预算收入之比平均为49.74%，支撑了地方收入的半壁江山。

　　既然土地成为各级地方政府财政的重中之重，效果之一就是房地产价格的飞涨。在抬高房地产价格方面，地方政府和开发商的利益是高度一致的。地方政府提高土地价格，而开发商自然把土地成本转嫁给消费者。

　　同时，地方政府为了竞争企业落户，拼命向企业提供廉价土地和劳动力，企业则从收益中划出更多的财富反馈地方。地方政府其实在变相帮助企业完成原始积累，同时赚取差价。

　　又比如，地方债危机。

　　光卖土地还是够不上发展的速度，基层政府还是缺钱。咋办？向银行借钱。

　　当前造成地方债务的很大原因是基建。我国基础建设确实不足，公路密度、铁路密度与发达国家相比都有较大差距。但是一方面财政上中央和地方倒挂，地方上钱 少建设任务重；另一方面基建项目投资大时间长，地方债务偿还期限却过短，造成短债长投。于是长期资金错配、时间错配、资源错配。这也导致了银行坏账一坨 坨，地方债贡献不小。

　　地方债不仅绑架了政府本身的信用，还承担了相关国有银行、企业等债务的信用风险，地方政府与地方国企、金融机构的关系错综复杂，可能从道德风险演变成信用风险、债务风险、甚至系统风险。

　　同时，因为缺钱，地方不得不发挥“八仙过海”的精神，上天入地要资金，一方面跑部钱进要政策要支持，另一方面又要自己组建融资平台到处筹钱。这期间的寻租和腐败，早已人尽皆知。

　　这政府既然以GDP发展为导向，自然会产生“嫌贫爱富”的心理。对来钱的项目事必躬亲，对花钱的项目总是心存芥蒂。

　　这其中就苦了医疗、教育这些本该属于政府支出的公共服务。

　　当时，很多地方迷信市场，觉得市场是解决效率问题的“万能药”。所以对公立医院的盈利不佳状况，不少地方以协议转让、挂牌拍卖等作法，往市场推，以摆脱财政“负担”，实现“市场化”运营。这个弊端自不待言。

　　《国际统计年鉴》2013年的数据显示：中国的医疗卫生支出占GDP的比重不仅低于10.60%的世界平均水平，而且低于平均水平为5.28%的低收入 国家；政府医疗卫生支出在医疗卫生总支出中的比重较低，且低于我国社会卫生支出和个人卫生支出在卫生总支出中所占的比重。

　　包括医疗在内的非营利性领域如教育等，都不同程度被甩了包袱。

　　目前，在财政预算内支出中，中央政府与地方政府支出之比为15∶85。大量公共事务由地方政府承担，造成地方政府公共支出的成本与收益不对等，很容易让地方政府行为产生扭曲。

权责利要统一


　　制度建设上的重要基准是权责对等，否则，此机制就难以长期正常运行。

　　回首看来，1994年的分税制改革适应了时代的需要，但对历史而言，只能算是一个过渡。所谓“分税制”并不能算是一套完备的制度，更应该说是框架而非系统性制度。

　　中央和地方的财权事权并没有真的理顺分清，有钱的不管办事，办事的没有余粮，权责错配导致配置扭曲，长期运行，产生了实体空心化、资产泡沫化的异象，也 使地方政府一方面在当地一筹莫展，债务高企，基建落后；对中央机构趋之若鹜，各种“驻京办”屡禁不止，“跑部钱进”如火如荼。另一方面又屡屡“出事”，在 夹缝中成为腐败滋生的沃土。基层群众很不满意，生活幸福度没有得到实质提高。

　　地方政府财政建设缺乏有效的制度安排，不但会使其职能转化无法到位，公共服务提供无法到位，也会为因在黑白之间无法选择而大开灰色通道之门，而因此产生的市场失灵、政策失误、系统失调都会最终成为民众的巨大负担。

　　房价不能涨到天上去。债务不能藏到地底去。医疗、教育这些公共服务是为了让我们更加相互有爱而不是相杀相害。

　　与此同时，我们也应当看到，分税制是、但并不完全是造成市场扭曲的原因。与之不相匹配的各项财政、法律等政策均存在着权责不清或不对等的状况，这才是一起综合造就了现在的整体结构性错配和矛盾的根本原因。

　　分税制延续了22年，毛病多多。当时出台改革，为了解决中央的财政危机，如今，中央的财政充裕，却没能继续加把劲，解决分配能力问题。权、责、利三者在 中央和地方的财政分配格局中没有做到平衡，导致地方缺财权多事权，只能层层下压，基层政府顶着巨大的压力，却得不到更多的财权，严重影响了基层改革的积极 性。所以，很多“中央出政策，地方出钱”的改革领域，中央的政策往往会碰到地方的软抵制。这一来一去，改革也就耽误了下来。

　　所以，这一次财政事权和支出责任划分改革如果能明确权责，授予地方与事权相配的财权，庶乎能对激发地方改革积极性有所助益。不然这改革也有时间窗口，过了这村怕没这地儿了